充分發揮特大建制鎮的作用和活力
- 發布時間：2024-11-04 13:57:24
- 來源：中宏網
根據國家發展改革委發布的文件，人口10萬以上的建制鎮可以被稱為特大鎮。所謂建制鎮是指聚居常住人口在2500人以上，其中非農業人口不低于70%，主要起到合理規劃、合理布局的作用，副縣級鎮的行政區類別也屬于建制鎮，而特大建制鎮就是滿足人口規模在10萬以上的這類建制鎮。截至2023年底，目前在我國2萬多個鎮中，特大鎮共有694個。其中廣東最多，達154個；江蘇其次，75個；安徽、浙江、福建、湖南特大鎮數量也都超過了40個。比如廣東佛山市南海區獅山鎮人口超過了95.5萬人，超過了很多縣域的規模；廣東東莞市虎門鎮和長安鎮，人口都超過了80萬；廣東中山市小欖鎮、廣東佛山市南海區大瀝鎮、東莞市厚街鎮、江蘇張家港市楊舍鎮等10個鎮，人口也都超過了50萬。按區間段來看，30萬-50萬人口區間的特大鎮，有20個鎮；20萬-30萬區間的，有53個鎮；20萬人口以下的特大鎮，占絕對多數，占比達87.6%。
特大建制鎮在經濟社會發展方面具有顯著的引領作用。據統計，2023年中國鎮域經濟綜合實力前100強的特大鎮常住人口平均值為26.37萬人。其中有四個特大鎮的經濟總量超千億，超過500億元的共有11個，其中廣東占7個。百強鎮鎮本級可用財力平均值為20.62億元，其中昆山市玉山鎮、南海區獅山鎮都超過了50億元。百強鎮規上工業總產值平均值為643億元，其中佛山市順德區北滘鎮等14個鎮超過了1000億元，工業實力雄厚。百強鎮擁有規上企業平均值為286家，其中佛山市南海區獅山鎮等3個鎮更是超過了1000家，為全縣(區)經濟高質量發展提供了堅實支撐。2023年鎮域經濟發展潛力前100強分布上，江蘇和廣東最多，均有22個鎮入圍；浙江、福建和江西緊隨其后，分別有13個、11個和9個鎮入圍。受益于珠三角和長三角兩大區域發展和輻射帶動，江西鎮域經濟整體上升勢頭明顯。2024年鎮域經濟發展潛力前十強，全部都位于南方。這些鎮大都是各省的行政管理體制改革試點鎮，區位優勢明顯，產業基礎較為雄厚，就業機會多、收入水平高，發展勢頭良好。
特大建制鎮目前面臨的主要問題，主要體現在經濟發展規模與經濟管理權限不匹配，這種不匹配限制了特大鎮的發展潛力，使其難以充分發揮自身優勢。具體來說，這些問題包括：一是財權與事權不匹配。特大鎮的財政資金大部分需要上繳，而實際留存的財權與其承擔的事權不匹配。這導致特大鎮在建設資金、城鎮化成本等方面難以負擔，限制了基礎設施建設和公共服務的發展。特大鎮在執法權限、管理權限等方面受到限制，難以有效應對日益復雜的經濟社會問題。二是土地利用權限不足。隨著人口和經濟規模的增長，特大鎮對建設用地的需求不斷增加。然而，由于土地利用權限的限制，特大鎮往往面臨建設用地不足的問題，制約了其進一步發展。三是人員編制和人才吸引問題。特大鎮的人員編制往往難以滿足實際需求，導致管理力量不足。這限制了特大鎮在公共服務、社會治理等方面的能力。由于特大鎮在待遇、發展機會等方面與大城市相比存在差距，因此難以吸引和留住高素質人才。四是體制束縛和制度瓶頸。特大鎮受到鄉鎮級行政管理體制的束縛，難以獲得與經濟發展規模相匹配的資源配置權限。這限制了特大鎮在財稅、土地利用、人員編制等方面的自主權，使其難以充分發揮自身優勢。當前的政策制度對特大鎮的發展存在一定的制約。例如，在財政管理體制方面，特大鎮往往難以獲得足夠的財政支持；在土地管理制度方面，建設用地指標的限制也制約了特大鎮的發展。
特大建制鎮問題的具體解決路徑。一方面，就是擴權強鎮，主要適合特大建制鎮與縣城關鎮重合的類型。目前擴權強鎮政策主要包括賦予鄉鎮政府部分縣級經濟社會管理權限，優化鄉鎮機構設置和編制配備，加強基礎設施建設，促進經濟社會發展，優化政府職能，推進體制機制創新等內容。這些措施旨在提高鄉鎮的綜合實力和競爭力，推動城鄉一體化發展。擴權強鎮實施方案是一個系統工程，涉及政策制定、組織實施、保障措施等多個方面。通過這些措施的實施，旨在提高鄉鎮的治理能力和公共服務水平，促進城鄉一體化發展，為全國范圍內的鄉鎮發展提供有益的借鑒和啟示。
另一方面，就是撤鎮設市，主要適合特大建制鎮與城關鎮在空間上分離的情形。所謂撤鎮設市是指將現有的鎮級行政區劃升級為市級行政區劃的過程。這一過程通常涉及行政級別的提升，以及相應的行政管理體系和資源配置的變化。在中國，撤鎮設市的實施是為了適應經濟發展和城市化進程的需要，特別是在一些經濟強鎮，由于其經濟規模和人口數量已經超過了傳統的鎮級行政區劃所能承載的能力，因此需要通過撤鎮設市來實現更好的管理和資源分配。中國在撤鎮設市方面已經有了一些成功的案例。例如，2019年，浙江省溫州市蒼南縣下轄的龍港鎮被改為縣級龍港市，由浙江省管轄，溫州代管。設市后的龍港市GDP總量飆升到410億元，經濟增速領跑于浙江各大縣域，人口也在持續流入，體現了行政區劃改革的強大動能。撤鎮設市是一個復雜的系統工程，涉及經濟、社會、行政等多個方面的因素。它不僅能夠幫助經濟強鎮突破行政級別的限制，更好地適應經濟發展和城市化的需要，還能夠促進區域經濟的增長和城市化進程的加速。然而，撤鎮設市的實施也需要謹慎考慮，避免對原有行政區劃和社會穩定造成不必要的沖擊。（作者：楊宜勇，中國宏觀經濟研究院二級研究員、國家發展和改革委員會市場與價格研究所原所長）